村民自治章程的现状及思考

钱胜

　　一、村民自治章程内涵及个案

　　（一）内涵

　　1.村规民约。千百年来，城市之外的广大农村处于自治状态，村规民约也成为村民自治的主要依据，农村中也积累了大量的村规民约，正所谓“朝廷有法律，乡党有议约”，指的就是村规民约在村民自治中的反映，村规民约以其规范性、执行性、约束性构成了中国村民自治史的重要组成部分。从功能上看，村民自治章程和传统的村规民约都是为了维护基层政权、统摄农村社会治安、有助于村民自治的发展。但在效力和内容上有所差别。首先，村民自治章程更正式、更规范，是以准法律、法规条文的形式把涉及到农村利益和农民权利的事宜予以书面上的规定，使农村管理正规化、规范化。从内容上讲，村民自治章程是国家正式的法律和民间传统道德和伦理的杂糅，既要与党的方针政策保持一致，又要尊重民间的传统价值伦理体系，包括了传统村规民约中合理合法的规定。不过现代意义上的村规民约完全符合村民自治章程的要求，二者内容都依照法律法规、党的政策制定，涉及村里的经济、精神、社会、治安、执行国家政策、民俗等方方面面。如河北省井陉县微水村村规民约洋洋洒洒五千余言，内容丰富，涉及面广，实现了国家法与村规民约的有机结合，在村民自治中发挥了重要作用。

　　2.法律地位。村民自治章程是村民自主权的契约保障，村民自主权是村民自治章程的基础。村民自治章程明确了村民的权利和义务，明晰了村民委员会的职责和权限，其内容涉及到农村事务的方方面面。村民自治章程是广大村民意志的反应，是村民自治权的核心，是村民与法律及国家之间建立的有效而稳定的契约。依据我国《宪法》和《村民委员会组织法》的规定，可以明确我国村民自治就是广大村民将自己与生俱来的权利让渡给村民委员会，并依照法律制定村民自治章程，村民委员会代表全体村民依照法律及自治章程管理本村的一切政务，广大村民通过村民委员会表达自己的政治权利和内心要求。由此可见，村民自治章程是村民自治权的法律依据，是村民触手摸、抬眼可见的维护乡间秩序的重要依据。笔者认为，自治章程作为非正式的法律规范，在基层民主建设和自我管理过程中，发挥了指路灯的作用，因自治章程的存在，村务管理流程、村民对自我权利的认识更加清晰明确。村委和村党委也能够依章程办事，在制度和法律的框架内使村民的公共利益最大化，推动和谐新农村的建设。中国地大人多，民族风情各异，从南至北，由西到东，各地不同的文化背景和生活习惯千差万别，国家的正式法律规范无法做到事无巨细，面面俱到。结合当地实际情况而制定的村民自治章程是管理基层政务的需要，更是弥补国家法律缺陷的重要补充。

　　（二）民间个案调查

　　位于四川省内江市隆昌县北部的普润乡于于2007年被确定为内江市整体推进新农村建设示范乡，该乡是一个典型的以“水果、水禽、水产”为主的南方农业生产基地，在隆昌县与其他乡镇比较，经济发展比较超前。自治章程内容的变化是农村社会变迁和发展的缩影，普润乡2007年通过的新农村综合体自治章程，内容涵盖社会之安、村风民俗、消防安全等方面。与此同时，笔者设计调查问卷，对该乡村民自治章程的实施情况以及农民对村民自治的感受、认知和期望做了一番了解。问卷内容涉及一下几个方面：农民的文化水平、村民参与制定自治章程情况、村民参与民主决策民主监督状况、村民对自治章程的认知度及效力的认可度以及如何认识“村两委”关系等等多个方面，共计40个问题。笔者共分发问卷300份， 实际有效收回问卷263份。问卷调查后，笔者当面访问几名村干部，主要谈论村民自治章程在本村的实施状况。本次调研以点触面，经过认真整理资料和查阅隆昌县党委下发的关于村民自治方面的文件后，认为当前该乡在村民自治章程实施方面存在的问题有：一是村两委代替村民会议行使职权，自治章程流于形式；二是村民及村领导不重视自治章程的作用；三是自治章程法律地位不高，没有详细的法律规定；四是村民法治意识淡薄，自治章程缺乏实施的法治土壤；五是自治章程实施缺乏物质基础；六是自治章程制定程序和制定主体不合法；七是自治章程缺乏制度保障，已有制度不能得到落实。

　　（三）原因

　　1.外界因素。在中国特色社会主义行政结构中，每一级国家机构都有与其同步设置的党委。村民自治也是由中国共产党组织而成的群众性基层组织，在政治和组织上需要党的领导。村党支部在村民委员会中起领导核心作用。不论是在村委会的换届选举过程中，还是在村干部人事任免，党委都有重要的发言权。甚至，村党支部成员与村委会成员交叉任职，村委会主任一般由党支部书记或委员担任，村委会成员也多半是党员，这样就形成了“一套班子，两块牌子”的局面。[1]也正是这样的局面致使自治章程成了摆设，在村务管理管理中，党委的指示替代了本该依照章程确立的规则而发言的民众的心声。问卷对村务管理模式做了一番调查，如下表：

　　

　　笔者认为，依照章程办事本该是村民自治的重要表现，但问卷调查的结果却显示依照村民自治章程管理村级事务比例只有11.03%，来自外界的干涉因素非常大，村民自治并不能完全的做到自治状态。同时2010年中共隆昌县委组织部下发红色文件（隆组发[2010] 22号）就如何发展和完善基层村民自治做出重要的指示，该文件的出发点是夯实党在农村的执政基础。但着并不意味着村党委管理一切村务，漠视村民自治的自我管理、自我教育、自我服务的本质。

　　在与乡镇政府的关系处理中，《村民委员会组织法》第五条明确规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。在现实中，村民自治组织却被行政化，成为乡镇政府的下属机构，一切都遵从上级指示，按行政命令从事。上级政府也已习惯了以行政命令的方式捆绑村民自治的意愿。如在村委会选举过程中直接指派村干部等。虽说村民委员会是村民自我管理的自治组织，但同时还被赋予了许多国家职能，例如协助乡政府开展工作，宣传宪法、法律、法规和国家的政策等等。村民委员会在某种程度上已被这些职能架空，除此之外好像，没有其他功能可言了。在本次问卷调查中，当问及“村委会的职责是什么？”（此题多选）回答情况如下表：

　　

　　该问题的回答可以反映现实中大部分村委会在履行职责时面临的困境，村民也并没有真正认识到村民自治制度本质是什么，觉得现实的管理模式和状况是理所当然的，没有意识到自治章程在村民自治中的作用。笔者认为，村委如不能真正独立，拥有自己的发言权，那么村民自治章程更没有实施的保障了，因为村民自治章程功能需要通过村委会来施展。随着经济的发展，村民的自治呼声越来越高，却又摆脱不了上级的控制，于是形成了形式上是自治的局面，实质上却是乡镇政府的掌控，村党委独掌村务大权，村民自治章程也成了形式上的宣言书。基层政权并没有完全从村民委员会中抽身出来，完全的村民自治还需时间来改观。

在本次的调研中，村民普遍反映资金匮乏，村民自治离开了物质的支持也就成了响亮的一个政治制度而已。人民生活的水平是提高了，但是为什么村民委员会还面临着资金匮乏的问题？村委会的财力来源始终是个难解的问题。在有些地方还实施“村财乡管”，村干部有时候还需依赖乡镇政府获得一些资金支持。“村财乡管”的直接后果是加强了乡镇政府对于村级组织的控制。[2]《村民委员会组织法》第37条规定：村民委员会办理本村公益事业所需的经费，由村民会议通过筹资筹劳解决；经费确有困难的，由地方人民政府给予适当支持。也就说，村民自治的经费只能有村民自己想办法。如果，仅靠乡镇政府拨款，在这样的情况下，村里的大事小事都得向上级政府请示，完全背离村民自治的意愿。村民自治章程里也没有规定自治经费的问题，如果其内容不解决经费来源问题并得到村民的支持，那么村民自治章程只能成为村民精神向导，却不能真正在物质上得到保障，村民自治章程内容再好也不能得到落实。古希腊思想家亚里士多德在《政治学》中谈到古希腊的农民时曾经有言:他们总是忙于生产, 整天在田间劳作, 极少参加公民大会。只要从参与政治生活中得不到更多的好处, 他们就对参与公共事务和统治国家没什么兴趣。

　　从全国来看，各地的经济发展不平衡，各地的村民经济状况也不一样。不同村之间的收入结构和水平相差很大，穷村和富村财力相差能达几千万元以上。在沿海经济富裕地区，村民已基本上摆脱土地的束缚，收入来源多样化；而在西部农村，一切靠土地获取农业经济收入。正是经济的严重不对等造成了村民自治的不均衡局面。只有农民增收才会真正在村民自治的舞台上积极发言。在这次访谈中，印坝村一个村干部坦言，“在村里比较活跃的村民就是那些早先获得财富的成员，他们更愿意参加村里的大小事务，并积极谏言献策。而家庭比较贫困的家庭，对村里的事务漠不关心，不管什么大会小会他们都不来参加。”实践证明，村集体经济雄厚的村，农民对村民自治关注程度和政治参与的积极性较高，村民自治也就开展的好，而村集体经济薄弱甚至亏空的村，农民对村民自治的兴趣不大。[3]在问卷调查中，年收入在15000元—20000元被问卷者有189人，他们当中对村委会是否依照法律法规办事更有浓厚的兴趣，其中82%的人愿意监督村民自治章程或村规民乐的执行情况，而年收入在10000元以下的村民则反映比较冷淡，对民主议事也没有任何兴趣，更别说监督村委会是否依照村民自治章程办事。所以，“经济基础决定上层建筑”在广大农村也是亘古不变的道理。

　　2.内部因素。 依照法律程序制定村民自治章程本来就是村民的一项重要权利，既能反映民主价值，也是村民自治制度的重要内容。村民自治章程由村委会提出草案，交村民会议讨论决定，村民会议在讨论中可以作进一步的修改完善，然后交付表决。村民会议通过村民自治章程后，应当以适当的形式公布，并张贴公布，分发到各家各户。但在某些村庄，村主任或村支书“一言堂”的管理村务模式使得村民自治章程难以从制定的源头上保障其公正和公平。《村民委员会组织法》并没有明确规定村民自治章程的制定程序，只是在第27条规定村民会议可以制定和修改村民自治章程，并报人民政府备案，在其他条文中只是对自治章程内容做了限制。从该条可以得知，村民自治章程的制定主体是村民会议，但是对村民会议是否必须制定村民自治章程这一问题，该条文用了“可以”这样的法律术语而非“必须”。因法律的不完善，使得在村民自治过程中对自治章程的管理相当不规范。有些村庄直接从网上下载后再简单结合本村实际情况修改内容，有些直接照搬其他村庄的自治章程，这些不规范现象都有共同点既没有经过村民会议讨论。在基层民主制度中，村民会议是民意集中体现的地方，村民会议也是村民表达利益诉求和内心呼声的平台，一个没有经过村民会议表决的自治章程能反映出民意吗？当问及“你是否参与过村民自治章程的制定？”问答情况见下表：

　　

　　由此可以得出，村民自治章程在制定的过程中并没有完全依照法律规定听取每一位村民的意见，虽说有些是文盲，但可以通过其他方式耐心讲解做好解释工作，有些村落仅仅是通过村民代表会议讨论村民自治章程内容。有些自治章程看上去像是《村委会组织法》相关内容的翻版，没有结合本地实际情况制定具体的内容，尤其是在农业成产生活方面，缺少相应的规范措施。在中共普润乡委员会的号召下，有些村庄并没有设立村民自治章程，而是以村规民约代替村民自治章程，如印坝村的“群乐人家”新农村综合体村规民约、“群乐人家”议事委员会章程、“群乐人家”监督委员会章程。

　　村民自治章程的制定权属于村民委员会, 必须由全体村民讨论制定, 其他组织和个人无权制定。[9]明确了自治章程的自治主体后，笔者觉得再要讨论的就是制定的过程必须全方位的体现民意，反映国家意志。不能将自治章程在村民会议上的讨论仅仅看做是形式过程，更不能村干部读一遍自治章程内容后就算通过。自治章程的内容必须上应国家意志，即国家的法律法规，下顺百姓呼声。反应百姓呼声却有些难度，因为，一是广大村民的政治素养和文化程度不高，不能准确将内心的意愿真实的表达出来，上表中25%的文盲就无法真正理解村民自治章程的含义，所以在参加讨论修改自治章程时就有些困难；二是农村事务繁杂，风俗习惯各异，好多传统习惯和农村伦理和国家法律相悖，所以要想在自治章程中既反映民意又符合国家法律规定，这就考验着村民会议的智慧，有时候为了维护国家法律的统一性，村民不得不做出牺牲。三是不能完全尊重村民的权利，有些自治章程只是为了规定村民义务设定，而将村民权利忽视了。吉林省安图县红旗村于2005年8月12日在第六届第三次村民代表会议修订通过了《村民自治章程》，该章程共六章五十八条，其内容涉及村务管理、经济方面、精神文明建设、公共关系处理及其他方面，它体现了国家法和村民自治规章的双向渗透，既把党的政策、国家法律法规具体化为全体村民共同遵守的行为准则和指南，但是有一个缺陷，忽视了村民的个体权利。

　　依法治国是国家长治久安的保证，从广义上讲，一切法律、政令、规章制度都可属于法的内容。在农村，好多村民认为法只是通过法庭呈现出来的威严，包括好多村干部在内，不认为村民自治章程具有法律的效力。正是因为法制观念的淡薄，村民不尊重村民自治章程，村干部漠视村民自治章程的存在，使得村民自治章程重要作用无法显现，形同虚设。村民对“您会遵守村民自治章程吗？”的回答结果如下表：

　　

　　其中，46.77%的人在考虑是否遵守村民自治章程时，以自己的利益作为重要的依据。21.57%的村民认为自治章程没有任何作用，所以没有必要遵守，只有14.45%村民才会遵守，剩下的17.11%则主张村委会得带头起示范作用才会遵守。在遵守的38人当中，有35人是初中以上学历，占92.10%；认为“其作用不大，没必要遵守”的村民中有30人是文盲；选择“看实际情况，不损害自己利益则遵守”中83人是小学文化程度，38人是初中文化程度，2人是文盲。笔者认为，文化程度的高低与村民自治章程能否得到遵守有密切的关系，因为文化程度高，相对而言，其法制意识和民主思想较强。在与印坝村的村干部交流中，村干部甲（大学生村官）说：“村民的文化程度和法律意识和民主思想呈正相关，村委会颁布的政策也是有文化水准的起先相应并执行，在村民自治章程指定的过程中，他们发挥了较大的作用，并且带头遵守和执行”。

　　广大村民文化程度低，他们的法律意识淡薄，不会自觉遵守自治章程或是乡规民约，认为那是村委会的事情，和自己没有关系。提高他们的法律意识是当代政府治理能力的重大考验，也是村干部的职责之一。村民自治章程本该依靠村民的自觉遵守行为，要想把自治章程的内容内化为村民日常生活的习惯、习俗，这和村民的法治意识分不开。村民自治章程是村民自治权的契约保障，其内容涉及村民的切身利益，也是维护农村和谐关系的准则，如不能得到遵守，村民也就失去了正义、公正的天平。

　　 二、强化自治章程地位的建议  

　　（一）净化实施环境

　　我国是在中国共产党领导下的社会主义国家，党是中国特色社会主义事业的领导核心。所以，在社会主义新农村建设中，村党支部应该发挥领导核心作用，但是这不等于完全按村党支部处理一切村里公共事务，忽视村民自治意愿，抹杀了村民自治权利。刘友田教授认为：“党的领导核心地位并不意味要管理一切事务，而是应当体现与保证宪法、法律和党的方针政策在农村的贯彻执行，督促村委会依照宪法和法律规定实行自治，积极提出村中各项发展规划并功过村民会议活村民代表会议形成决议，在农村宣传党的路线、发针、政策，监督村委会的工作。”[4]笔者认为，村党支部在农村中的地位相当于一个“参谋者”而不是“决定者”，在一些重要性和全局性的问题上，村支部要发挥政治把关的作用使得村民会议决定不能超出宪法法律和党的发针政策，但在具体的细节技术上，如经济、社会、民间管理事务，则不能干涉。作为基层党组织要尊重村民在自治章程下实现村民自治，不能把党的意志贯穿村务管理的始终，在制定村民自治章程的过程中，党可以参与和提供建议，并做好政治把关，但是当村民自治章程制定出来之后，村党支部中应该全力支持和维护村民自治章程的地位，不能做出违背村民自治章程行为。在村民自治章程内容里，应该明确村党委的地位和作用，真正做到领导村务管理的作用，而非全面管理村务。有了规定，还需要村党委成员的自觉遵守。

　　（二）加强法治教育

法治社会的公民应该是清楚地认识个人与社会、个人与国家的关系，能够意识到个人的价值和尊严，明确自身应该为社会应尽的义务和个人不可侵犯的权利。要想达到这个目的，就必须加强农村村民的法治教育，提升村民的法治意识。法治教育是村民自治章程权威的地位的重要保障。自治章程能否得到权威的地位和全体村民的民主和法治意识分不开，村民自治制度本身就是村民为了维护村民以自我管理、自我教育、自我服务为内容的村民自治权，在没有国家刚性法律规定的条件下，村民的自觉性成了自治章程的主要力量支柱。随着社会主义新农村的建设，以及好多地方推推行的农村契约化管理都和村民的民主法治意识分不开。村民自治章程是以国家法律为依据，以明确村民、村委权利和义务为核心内容，所以在法治宣传的过程中，不能仅仅针对村民，农村的各级组织也是加强宣传的对象。村委在推行依自治章程治村的同时，应该尊重广泛存在的传统伦理道德、习惯和风俗。农村法治化建设，并不是一个仅仅尊崇国家正式的法律，排斥一切乡间习惯，颠覆传统，重新建立人们思想观念的“洗脑”过程，而是以自治章程内容为主，以“法治、和谐”的新农村为目的，在贯彻国家正式法律时候，以渐进柔和的方式让村民慢慢树立“自治章程的权威意识”。笔者认为村委会基层群众组织的重要职能，是从全体村民的利益出发，以村民自治章程为基础，通过村民会议及选举出来的村委会成员管理农村公共事务。村民自治章程是民意和国家法律的结合而制定，在村民享有极高的权威。村委会作为村务管理者，理应遵守自治章程并维护章程的权威，村委会成员应该起到带头模范作用，坚决反对一切违反章程的行为。

　　当前，我国有关村民自治的律还不完善，除了《宪法》和《村民委员会组织法》的若干规定，并没有制定与村民自治有关的实体性法律，制定出村民选角、村民管理、民主监督、民主管理等程序性法律，所以相关部门应该依据宪法、法律、章程和条例，制定出有关实施细则，明确村党委、村委的权力与职责做出明确的的规定。[5]以健全的法律为依托，村民自治章程的实施就有了强制力的保障，才能有效维护村民自治章程的“小宪法”地位。

　　（三）落实相关制度

村民自治制度是村民实现自我管理、自我教育、自我服务的基层民主制度，在村民自我管理过程中没有国家强制力的约束是该制度的重要特点。没有国家强制力，村民自治章程在村民自治中就没有执行力。《村民委员会组织法》明文规定了村务公开、村民会议制度，笔者认为如能将该两项制度很好的执行，村民自治章程的权威就能彰显。叶常林认为公共权力监督制度安排有以权力制约权力、以权利制约权力、以道德制约权力三种模式。将这三种权力监督模式有机结合，有利于建立结构合理、配制科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。[10]村民自治章程的内容本是国家正式法律与农村传统习惯伦理的糅合，在监督的过程中，则应该分开监督。

　　1.落实村民会议制度和村务公开制度。村民代表会议是村民民意的集中表达的地方，《村委会组织法》也是赋予了村民委员会很高的法律地位，村民会议是村民自治制度规定的最高权力机构，更是村民直接民主的典范。村民自治章程要想发挥作用，就必须得到村民会议的全力支持，必须在制度上加以保障。在村民自治章程的制定程序中，必须严格依照法律在村民会议上讨论并通过，否则未经村民会议讨论的章程是不合法的，不能反映民意，也就没有权威。村民会议必须严格按照法律和村民自治章程的规定定期召开，商讨村务管理事项。村民会议制度是农村的决策机关，也是村民履行监督职能的场所，对不符合村民自治章程的行为，村民会议应该坚决制止。村务公开制度是满足村务知情权的重要保障，是全体村民共同参与监督村委会工作的重要途径。笔者认为，村务公开与自治章程的关系是相辅相成的，村务公开的内容在自治章程中应得到体现，这样的话，村民可以自治章程来监督村务公开，也可以自治章程责问村务公开的内容是否真实，是否符合全体村民的利益。现在已经步入信息化社会，村务公开制度必需得到彻底执行，让村民看到自治章程也是有制度保障，才能保障村民的权益。

　　印坝村的“群乐人家”监督委员会对本村的资源、资金、管理负责监督，如发现，如发现村里未严格遵守民主决策程序，就立即督促其重新召开村民(代表)大会讨论决定，同事规定凡是上级规定和农民群众要求公开的村务事项，村委会应当全面、真实、及时公开。监督委员会要认真审查公开的内容、时间和程序，如公开情况不能满足村民要求，应督促村委会重新公布，村委会应在一周内予以答复。这些虽不是直接监督村民自治章程的履行情况，但却是间接的督促村民自治章程的内容在现实中的情况。

除了落实相关制度外，破除传统的乡间人情模式也很重要。中国传统社会是乡土社会，是一个“熟人社会”，一个没有陌生人的社会，农村就是村民“生于斯，死余斯”的生活区域，几乎所有的村民都会终老本乡。基于这种地缘关系而产生的熟人社会就成了村民的生活状态。生活在村集体的所有村民在长期的农业生产生活中，基本上彼此都很熟悉，村民之间讲的是亲情、友情，于是在做出有关社会交往的某个决定，人情考量就成了他们不可避免的依据。这种乡民间的人际关系依赖熟人间的人情来关系维系，是一种伦理型的人际关系。在这种相处模式下，村民在村民自治中往往碍于情面在村务管理过程中做出决定或发言并非是真实意愿，抑或是做出的决定与村民自治章程的规定不相符。所以，为了公正客观的执行村规民约，也是为了保障村民自治制度得到完善的执行，破解这种人情伦理关系就显得很重要。实际上，有好多村干部做出违反村民自治的决定，损害村集体的经济利益，甚至是违法的事情，或多或少和这种熟人社会关系分不开。在村民选举中，熟人之间的推荐和帮忙会影响选举的公正。于是，国家以法律确立的村民自治规则和制度保障在实际生活中，被熟人的人情关系打破，使得法律很难实施。衡量一个社会的法治水平，不仅要看立法的数量和法律制度的健全程度，更要看法律在人们心中的地位和分量，以及在现实生活中的实施状况。笔者认为，要想一切按规则办事，按制度约束人情因素，就必须增强村民的法律意识和政治素养，更重要的是要确保村民自治章程在村民自治中的权威。

    2.设立惩罚措施，惩治违背村民自治章程的行为。任何没有惩治力的规定都很难得到坚决的执行。自治章程作为村民自治的权威保障，如果只是倡导性地对村规民约的集合，那么实践中将很难保障其权威。笔者认为，对于违反自治章程而做出的决定，必须坚决否定。适当的处罚可以保障自治章程的严肃性，对于违反村民自治章程的行为，应根据行为的轻重、损失的大小、态度的好坏等具体情况给予适当的处罚。如本该在村民会议上讨论通过而没有召开村民会议，对这种情况应坚决抵制。对那些违法自治章程的村委会干部，村民会议应该有提出警告或是直接罢免的权利，并且在下届的村委会选举中没有参选资格，或者通过批评教育，公开检讨，参加法制或自治章程的学习班等等。此外，还可以建立村干部及村民遵守自治章程的诚信档案记录，对屡次违反村民自治章程的行为的村民，尤其是村干部，应禁止其参选村干部职位的资格等等。在实际中，中共普润乡委员会推行村干部民意评比活动，将村民自治章程的履行情况纳入评比范围，并对民意满意度低于80%的村干部进行谈话，提出整改意见，这些活动都有益于村民自治章程在实践中获得权威地位。

结语

　　村民自治章程是村民集体民主意识的合议，是村民自治权的体现，也是村民自治制度的重要保障。本文通过法理上分析自治章程的内涵及法律地位，再以四川省的普润乡作为个案来探讨自治章程存在的问题，由此提出相关的对策。我国是一个传统的农业大国，现仍有9亿多农民，他们的政治意愿和民主需求得到贯彻直接关系到基层民主政权的稳固。胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告中指出，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。从法律的角度赋予自治章程相应的地位，这是自治章程得到实施的前提，否则会出现“名不正，言不顺”的尴尬境地。再者，村民只有真正实现自治，做到严格依法制定自治章程并严格依章程治村，才能确保自治章程的地位。这不仅需要国家立法者的高瞻远瞩，也需要各地村民会议的慎重改革，破除相关障碍，才能满足村民的民主需求和法治意愿。